CONVEGNO

“Danni all’ambiente marino

e alle attività antropiche

rimedi e risarcimenti”

Napoli, 23 ottobre 2009

Relazione

”I ticket antiturismo.

I casi Bacoli e Pozzuoli”

a cura dell’avvocato Massimo Mazzucchiello

del Foro di Napoli

Nuovo Palazzo di Giustizia

Centro Direzionale di Napoli

Sala dell’Arengario

            Cari Colleghi,

ringrazio innanzitutto il Presidente dell’Ordine degli Avvocati di Napoli, Avv. Francesco Caia, ed il Presidente dell’Associazione Forense “L’Avvocato del Mare”, Avv. Gaetano Montefusco, per avermi dato la possibilità di mettere a disposizione di questo Convegno la mia esperienza maturata sul campo di battaglia a tutela degli interessi diffusi dei consumatori e più in generale dei cittadini utenti delle spiagge e comunque del litorale balneabile nella zona flegrea.

            Daremo dapprima dei cenni sulla legislazione in materia di provvedimenti di limitazione del traffico o della circolazione all’interno della cornice costituzionale delineata dall’art. 16 della Carta mediante una riserva di legge per motivi di sanità o di sicurezza. E quindi ci riferiremo al Nuovo Codice della Strada.

            Poi passeremo all’esame della giurisprudenza consultiva del Consiglio di Stato sui limiti all’attività provvedimentale limitativa del traffico da parte dei comuni. In particolare ci riferiremo alla pronuncia che ha declarato l’illegittimità del così detto “ticket per il mare” imposto dal Comune di Bacoli nei confronti dei soli turisti “non residenti” desiderosi di raggiungere con la propria vettura le spiagge ubicate tra Miseno e Miliscola nel periodo estivo, culminato poi nel decreto del Presidente della Repubblica di annullamento del 7 luglio 2005.  Infine illustreremo la recente pronuncia del Consiglio di Stato, pubblicata il 28 luglio di quest’anno, che ha dichiarato l’illegittimità del ticket imposto dal Comune di Pozzuoli ai turisti diretti alle isole di Ischia e Procida con la vettura o la moto al seguito e che ha sancito un nuovo “precedente” nella lotta a qualsivoglia odiosa imposizione che possa limitare la fruibilità di quei beni demaniali per eccellenza che sono di tutti : il mare con il suo lido e la spiaggia.

IL MOVENTE DELL’ENTE LOCALE RIVIERASCO AD ADOTTARE UN TICKET ANTITURISMO

            Da un punto di vista psicologico, l’imposizione al turista del pagamento di un ticket per la fruibilità di una strada che conduce al mare può avere effetti devastanti per un’economia locale a vocazione prettamente turistica. Infatti ne risultano immediatamente compromessi i parametri di accoglienza e di ospitalità ed il risultato che si produce è uno sviamento della clientela con conseguente danno all’immagine turistica della zona con ulteriore danno agli operatori turistici. Gli investimenti di questi ultimi si assottigliano sempre di più e la zona progressivamente si degrada con ulteriore allontanamento dei frequentatori abituali. La questione si complica ulteriormente quando l’imposizione comunale del ticket viola palesemente le regole basilari dell’equità sociale. Alcuni comuni rivieraschi pensano infatti di poter risolvere il problema del traffico estivo semplicemente imponendo il ticket ai forestieri per accedere alle proprie strade che conducono al mare. Altri comuni pensano invece di poter promuovere un turismo di qualità di tipo stanziale opponendo al fenomeno del pendolarismo il pagamento del ticket. Altri addirittura pensano di adottare  l’equazione che vorrebbe l’equivalenza del turismo di qualità al perbenismo finanziario. Cioè colui che ha maggiori capacità finanziarie probabilisticamente viene considerata una “persona per bene” ed in quanto tale sarà ben accolta. Infine altri comuni promuovono l’imposizione del ticket per accedere al mare per adottare una politica protezionistica per trasformare in possedimenti ad uso personale dei soli cittadini residenti ed elettori di quel comune le spiagge ed il mare in aperta violazione con i dettami dell’articolo 823 del Codice Civile (regime giuridico dei beni demaniali). Addirittura i promotori di tali provvedimenti spendono questa possibilità nella loro campagna elettorale per racimolare voti. Ma forse il movente più forte ed appetibile è quello di “fare cassa”. Alcuni comuni che hanno istituito un simile ticket hanno addirittura previsto nel bilancio preventivo tale entrata!

VEDIAMO ORA LA NORMATIVA DI RIFERIMENTO

            La riserva di legge contenuta nell’art. 16 della Costituzione, per quanto concerne i ticket antiturismo, trova rispondenza nel Nuovo Codice della Strada.

            Il codice della strada, all’art. 7 comma 9 del decreto legislativo 285/92, prevede per i Comuni la possibilità di provvedere a delimitare, con deliberazione di giunta, le aree pedonali e le zone a traffico limitato (ZTL) tenendo conto degli effetti del traffico sulla sicurezza della circolazione, sulla salute, sull’ordine pubblico, sul patrimonio ambientale e culturale del territorio.

Il medesimo comma 9 prevede che i Comuni possano subordinare l’ingresso o la circolazione dei veicoli a motore, all’interno delle zone a traffico limitato, anche al pagamento di una somma, demandando inoltre alle direttive, contenute in una circolare dell’ex Ispettorato Generale per la Circolazione e la Sicurezza Stradale – le cui funzioni sono attualmente incardinate nella Direzione Generale della Motorizzazione e della Sicurezza del Trasporto Terrestre- per l’individuazione della tipologia dei Comuni che possono avvalersi di tale facoltà, nonché le modalità di riscossione del pagamento e le categorie dei veicoli esentati.

            Le direttive ministeriali contenute nella circolare 3816 del 21/7/1997 pongono una serie di limitazioni nell’adozione di provvedimenti limitativi del traffico mediante l’istituzione di zone a traffico limitato.   Il principio amministrativo cardine di tale limitazione si muove sulla coppia di assiomi per i quali:

·        Il diritto alla mobilità dei cittadini non si può “limitare” ma solo “orientare”;

·        Le finalità di protezione devono essere “interne” all’area da proteggere.

In tale ottica le direttive evidenziano che un provvedimento di tariffazione degli accessi ad una ZTL deve essere necessariamente preceduto da puntuali verifiche volte a dimostrare che l’adozione di un simile provvedimento di selezione è necessaria ed indifferibile affinché si possano raggiungere gli obiettivi indicati nel Piano Urbano del Traffico (PUT). Quindi il comune che decide una simile limitazione ha l’onere di fare redigere dal professionista abilitato una relazione tecnica contenente dati, valutazioni e verifiche. Detta relazione dovrà essere allegata al PUT.

Ancora si deve rilevare che la direttiva 3816 indica che l’applicazione della tariffa non deve essere unica ed indifferenziata, ma al contrario articolata in relazione a diversi parametri che la medesima circolare illustra, peraltro, con dettaglio. Vengono quindi definite puntualmente quali debbano esser le categorie esentate e/o agevolate secondo tre livelli di approccio:

LA GIURISPRUDENZA CONSULTIVA DEL CONSIGLIO DI STATO RELATIVAMENTE AI CASI BACOLI E POZZUOLI

            Dall’estate del 2003 il Comune di Bacoli, nell’ambito degli interventi in materia di viabilità al fine dichiarato di salvaguardare il proprio patrimonio archeologico, la salute pubblica dall’aggressione degli agenti inquinanti connessi al traffico urbano, la tutela della sicurezza stradale ed il miglioramento della mobilità urbana, ha istituito con delibere di giunta, un particolare dispositivo di circolazione nell’area peninsulare del territorio comunale per il periodo estivo. In particolare ha istituito, ai sensi dell’art. 7 del codice della Strada, una zona a traffico limitato sulla strada litoranea tra le località balenabili di Miseno e Miliscola. Per accedere in tale ztl gli automobilisti “non residenti” dovevano corrispondere al personale comunale in loco la somma di € 5,00. Molti operatori turistici ed un nutrito gruppo di frequentatori abituali sono insorti unitamente al sottoscritto ed hanno impugnato per illegittimità tutti i provvedimenti istitutivi di questo ticket mediante la proposizione, in alternativa al ricorso al TAR, di un riscorso straordinario al Presidente della Repubblica. L’istruttoria fu curata dal Ministero Infrastrutture e Trasporti che, tramite l’Ufficio della Motorizzazione di Napoli, effettuò ispezioni e verifiche in rispondenza ai motivi di illegittimità proposti con questo gravame amministrativo. In linea con la lunga relazione ministeriale, il Consiglio di Stato, all’Adunanza della 2^ sezione consultiva del 9 dicembre 2004, riscontrò numerose illegittimità in linea con i motivi proposti in ricorso e per la prima volta si formava una giurisprudenza sui limiti di legittimità che hanno i comuni  nella loro attività amministrativa discrezionale nell’istituzione di una zona a traffico limitato. Tale pronuncia è divenuta poi parte integrante del decreto del Presidente della Repubblica del 7 luglio 2005 con cui si è annullato il ticket per il mare. Allo stato pensono numerose cause restitutorie per indebito oggettivo ai seinsi dell’art. 2033 codice civile innanzi al giudice di pace di Pozzuoli e non è ancora definitivamente chiara a chi appartenga la giurisdizione per la resistituzione dei ticket pagati illegittimamente. Si attendono ulteriori 5 sentenze in appello da parte del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale.   

Vediamo quindi quali sono i principi giurisprudenziali sanciti dal Consiglio di Stato con detta pronuncia del 2004.

Il comune che istituisce una zona a traffico limitato soggetta a pagamento di somme non può esentare e/o agevolare dal pagamento tutti i suoi cittadini residenti dell’intero territorio comunale, ma solo coloro che abitano all’interno del perimetro della zona da proteggere. Diversamente il provvedimento di limitazione del traffico sarebbe fortemente discriminatorio, per un’inaccettabile disparità di trattamento tra il non residente ed il residente nell’area limitrofa alla z.t.l..

Con la richiamata pronuncia, infatti, il Consiglio di Stato ha chiaramente osservato che  “Per quest’ultima fattispecie (cittadini residenti, n.d.r.) , in realtà, con i provvedimenti in discussione il Comune ha oltrepassato detti limiti concedendo esenzioni e/o agevolazioni anche ai residenti nelle aree limitrofe a quella regolata dalla ZTL facendo in qualche modo scadere la qualità degli stessi obiettivi che sono stati posti alla base della limitazione. Per quanto sopra esposto si ritiene che i motivi proposti dal ricorrente in ordine alla illegittimità delle modalità applicative dell’art. 7 del codice dlela strada e della citata circolare, siano fondati”.

CASO POZZUOLI

            Analogamente al vicino Comune di Bacoli, anche il Comune di Pozzuoli, nell’applicare l’art. 7 del Codice della Strada, ha istituito dall’estate del 2004 una zona a traffico limitato soggetta a pagamento di somma, denominata “bassa” che coincide topograficamente con la strada di accesso al porto turistico da cui partono le navi dirette alle isole di  Ischia e Procida. In pratica per accedere  al porto con la vettura o la moto al seguito si deve corrispondere questo ticket. In pratica l’esazione viene effettuata direttamente dalle casse delle compagnie di navigazione al momento del pagamento del biglietto per l’imbarco della vettura verso le isole. Anche qui sono state riscontrate delle analogie nella concessione di esenzioni e privilegi a tutti i cittadini puteolani e non soltanto a coloro che abitano nella zona del porto, creandosi delle situazione di intollerabile ed ingiusta discriminazione. Con pronuncia depositata il 28/7/2009, il Consiglio di Stato ha deciso anche qui di accogliere un analogo ricorso straordinario proposto dal sottoscritto e per il quale pende la procedura di firma del decreto di annullamento da parte del Capo dello Stato. Con detta decisione il Consiglio di Stato, nel confermare il precedente su Bacoli per la concessione indiscriminata di privilegi all’intera cittadinanza, ha ulteriormente innovato i limiti che i comuni incontrano in tale attività limitativa del traffico.  In particolare, a parte le specificità del caso, segnalo il concetto del “percorso alternativo”. In altre parole, non si può istituire una zona a traffico limitato se non vi è un percorso alternativo per raggiungere la stessa meta. Questo concetto corrisponde al concetto che la mobilità si può solo orientare (mediante un percorso alternativo nello spazio o nel tempo) ma non limitare del tutto. Quindi con questo precedente si potrebbe aprire la strada per un’altra impugnativa eccellente: quella della ztl del porto di Sorrento!  Ci stiamo appena cominciando a lavorare!