REPUBBLICA ITALIANA

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DI APPELLO DI NAPOLI

Sezione controversie di lavoro e di previdenza ed assistenza

Composta dai magistrati.

1. dr. Ugo Vitello Presidente rel.

2. dr. Maria Rosaria Rispoli Consigliere

3. dr Matilde Lorito Consigliere

riunita in camera di consiglio ha pronunciato in grado di appello all’udienza del 23/10/97 la seguente

SENTENZA

Nella causa civile iscritta al n. 3277/2007 r.g. sezione lavoro, vertente

Tra

M. L, nato il xxxx, rappresentato e difeso dall’avv. Stefano Pannone presso cui elett.te domicilia in Napoli al corso Umberto I n.293

=appellante

INPS- Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, in persona del legale rapp.te pro-tempore,

=appellato

Ministero dell’Economia e Finanze, in persona del Ministro pro-tempore

=appellato-contumace

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con ricorso depositato il 25/1/06 presso il Tribunale di Napoli, in funzione di giudice del lavoro, XX espose di aver presentato in data 22/7/05 domanda amministrativa per ottenere l’indennità di accompagnamento in qualità di invalido civile, senza esito, per cui convenne in giudizio l’INPS e il Ministero dell’Economia e delle Finanze chiedendo l’accertamento del proprio diritto alla prestazione e il pagamento conseguenti ratei, oltre interessi legali e spese del giudizio.

Con sentenza del 13/2707 il giudice adito dichiarò inammissibile il ricorso per difetto di interesse ad agire, in quanto proposto prima del decorso di nove mesi dalla presentazione della domanda amministrativa.

Con ricorso depositato presso questa Corte il 19/4/07 M. L. ha impugnato la sentenza di primo grado. Nei motivi l’appellante ha rilevato che, contrariamente a quanto ritenuto dal Tribunale, la fattispecie in esame era disciplinata dall’art. 443 c.p.c., per cui il giudice avrebbe solo dovuto verificare se si fosse esaurito o perfezionato l’iter amministrativo ed in caso negativo sospendere il giudizio; che il 5° comma dell’art. 3 del d.p.r. 698/94 non aveva affatto inteso subordinare l’ammissibilità dell’azione giudiziaria al decorso del termine di nove nesi previsto per l’espletamento della fase amministrativa; che l’opposta opzione interpretativa avrebbe determinato la disapplicazione della norma regolamentare, sia perché priva della forza giuridica necessaria per abrogare o derogare all’art. 443 c.p.c. sia perché illegittima per eccesso di delega; che il termine decorso il quale si realizzava l’omessa convocazione a visita doveva intendersi di tre mesi e non di nove mesi; che, in ogni caso, alla data dell’udienza di discussione era decorso anche il termine di nove mesi, per cui la domanda doveva ritenersi procedibile. Sulla base di tali premesse ha chiesto che il ricorso giudiziario fosse dichiarato ammissibile e procedibile e le parti fossero rimesse innanzi al giudice di primo grado per la decisione nel merito o, in subordine, che fosse nominato il c.t.u. per l’accertamento del grado di invalidità e conseguentemente condannati l’INPS e/o il Ministero dell’Economia al riconoscimento dell’indennità di accompagnamento, oltre interessi e spese del doppio grado di giudizio.

L’INPS si è costituito in giudizio, sostenendo l’infondatezza dell’appello di cui ha chiesto il rigetto.

Non si è costituito il Ministero, restando contumace.

All’udienza odierna la Corte ha emesso sentenza non definitiva, decidendo la questione preliminare riguardante l’ammissibilità del ricorso di primo grado e provvedendo con ordinanza all’ulteriore istruzione della causa.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con la sentenza impugnata il giudice di primo grado ha ritenuto che il 5° comma dell’art. 3 del d.p.r. n. 698/94 subordini l’ammissibilità dell’azione giudiziaria, in caso di omessa convocazione a visita, al decorso del termine di 9 mesi dalla presentazione della domanda amministrativa, previsto dal 1° comma dello stesso articolo come termine ultimo entro il quale deve essere fissata la data della visita medica, a seguito della diffida presentata dall’interessato. Ha sostenuto il Tribunale che, prima del decorso di tale termine, non vi è ancora un provvedimento negativo o omissivo della P.A. e pertanto manca l’interesse ad agire in giudizio ex art. 100 c.p.c., per cui l’azione giudiziaria proposta prima della scadenza dei 9 mesi deve essere dichiarata inammissibile.

Ritiene il collegio che la decisione del Tribunale non possa essere condivisa, perché omette di prendere in considerazione la particolare disciplina dettata dall’art. 443 c.p.c. per tutte le controversie in materia di previdenza e assistenza obbligatorie, secondo la quale “la domanda non è procedibile se non quando siano esauriti i provvedimenti amministrativi prescritti dalle leggi speciali per la composizione in sede amministrativa, o siano decorsi i termini ivi fissati per il compimento dei procedimenti stessi o siano, comunque, decorsi i 180 giorni dalla data in cui è stato proposto il ricorso amministrativo” (1° comma ), per cui “ se il giudice nella prima udienza di discussione rileva l’improcedibilità della domanda….. sospende il giudizio e fissa all’attore un termine perentorio di 60 giorni per la presentazione del ricorso in sede amministrativa” ( 2° comma ).

In base ad un primo esame del dato letterale, può dirsi dunque che il legislatore ha espressamente disciplinato gli effetti del mancato rispetto delle regole e dei termini dettati in tema di procedimento amministrativo sul giudizio instaurato per far valere la domanda di prestazione in materia di previdenza e assistenza, prevedendo la temporanea improcedibilità dell’azione giudiziaria fino all’effettivo esaurimento del procedimento amministrativo, ovvero fino al decorso dei termini massimi previsti per il suo compimento.

La ratio di questa speciale normativa può agevolmente individuarsi nella peculiarità delle materie regolate, rispetto alle quali è stata individuata una soluzione che, pur tenendo conto dell’esigenza di non esporre gli enti erogatori delle prestazioni ad un inutile quanto dispendioso contenzioso giudiziario ed ai conseguenti effetti negativi sulla finanza pubblica, in situazioni suscettibili di risoluzione in sede amministrativa, evita tuttavia di penalizzare eccessivamente i soggetti istanti, titolari di interessi costituzionalmente protetti. E’ evidente, infatti, il carattere pregiudizievole di una pronuncia giudiziaria che, definendo in senso negativo il processo sol perché intrapreso prima del tempo, costringerebbe l’interessato ad instaurare un nuovo giudizio, procurandogli grave ritardo nella tutela del diritto azionato ed esponendolo al tempo stesso ai rischi derivanti dal severo sistema di decadenze e prescrizioni operanti in materia.

La soluzione legislativa, peraltro, appare anche attenta all’esigenza di non gravare oltre misura l’amministrazione giudiziaria della instaurazione di nuovi giudizi, che sarebbero la mera riproposizione di quelli definiti con una eventuale pronuncia di inammissibilità.

Di fronte a questa precisa scelta del legislatore, codificata in una norma processuale che regola specificamente le materie in oggetto, appare incongruo richiamare il testo dell’art. 3, comma 5°, del d.p.r. 21.9.94 n. 698 ( Regolamento per il riordinamento dei procedimenti in materia di riconoscimento delle minorazioni civili e sulla concessione dei benefici economici ), secondo cui “avverso… le omesse convocazioni a visita è ammessa la tutela giurisdizionale davanti al giudice ordinario “, per dedurne che il ricorso giudiziario è inammissibile qualora sia stato proposto prima del termine massimo di 9 mesi, complessivamente previsto dal 1°comma dello stesso articolo per la convocazione a visita.

Dal punto di vista strettamente letterale, il concetto di “ammissibilità della tutela giurisdizionale” evocato dalla norma regolamentare appare diverso da quello di “ammissibilità del ricorso giudiziario”, nozione che ha un preciso significato tecnico-processuale perché indica le condizioni in presenza delle quali il giudizio può essere instaurato, laddove la prima espressione non ha carattere propriamente processuale e sembra piuttosto contenere la generica affermazione della possibilità di agire in giudizio contro un determinato comportamento omissivo della P.A..

Sul piano sistematico,poi, una corretta interpretazione della norma in esame non può non tener conto dell’esistenza delle disposizioni dell’art. 443 c.p.c., che - come si è detto- già disciplinano in via generale gli effetti della proposizione del ricorso giudiziario, in materia di previdenza ed assistenza, prima che siano interamente decorsi i termini del procedimento amministrativo o che questo sia esaurito.

Per cui si pone la indiscutibile esigenza di attribuire alla disposizione dell’art. 3 comma 5, del d.p.r. 698/94 un significato che sia compatibile ed in armonia con la disciplina dettata dall’art.443 c.p.c., soprattutto in considerazione della natura di normativa delegata del regolamento (qualificabile come “regolamento autorizzato”, emanato ai sensi dell’art. 17, 2° comma, della legge n.400/88 ) e della mancanza, nella legge che ne ha delegato al Governo l’emanazione (art. 11 della legge 24-12-93, n. 537), di qualsiasi previsione di intervento sul procedimento giudiziario per l’accertamento dell’invalidità civile e sui suoi presupposti, essendo la delega espressamente limitata al riordinamento dei procedimenti amministrativi in materia.

Come ha esattamente evidenziato l’appellante, la giurisprudenza di merito ha già avuto modo di ritenere illegittime e disapplicare le disposizioni del d.p.r. 698/94 che, in assenza di delega, avevano introdotto la necessità di un doppio giudizio per conseguire le prestazioni economiche in favore degli invalidi civili e individuato le regioni come soggetti legittimati passivi nella fase di accertamento dell’invalidità ( cfr. oltre a Pret. Napoli 14-3-96, richiamata nell’appello, anche Corte App. Napoli n. 90/00 dell’ 8-5/16-5-2000 ed altre di questa stessa Corte territoriale ). Ma anche la Corte Costituzionale, in sede di risoluzione di conflitto di attribuzione fra Stato e Regioni, nell’esaminare la norma che aveva introdotto la legittimazione passiva delle regioni, contenuta nello stesso art. 3, 5° comma, del regolamento, l’ha annullata, rilevando fra l’altro che la disposizione “ non trova alcun fondamento in una previsione legislativa “ (Corte Cost. n. 156 del 13-20/5/96).

Pertanto deve escludersi che la norma in esame abbia potuto implicitamente abrogare, o anche semplicemente derogare alle previsioni dell’art. 443.

Per quanto riguarda, poi, la generale nozione dell’interesse ad agire di cui all’art. 100 c.p.c., che la sentenza impugnata ha ritenuto mancante nel caso di instaurazione anticipata del giudizio rispetto all’esaurimento del procedimento amministrativo o al decorso dei termini massimi previsti per il suo espletamento, deve rilevarsi innanzitutto che l’introduzione di una disciplina speciale in materia di previdenza ed assistenza che colleghi a tali presupposti le conseguenze della mera improcedibilità del ricorso giudiziario, anziché l’inammissibilità per carenza di interesse, rientra nel legittimo esercizio della discrezionalità del legislatore. E già si è illustrato come tale scelta legislativa risulti intrinsecamente coerente con le finalità di composizione di contrapposti interessi, entrambi costituzionalmente rilevanti, per cui anche sotto il profilo della legittimità costituzionale nessun dubbio potrebbe porsi, quand’anche si ravvisasse nelle dispoisizioni dell’art. 443 c.p.c. una deroga alla generale disciplina dell’interesse ad agire in giudizio.

Ma anche l’ipotesi di qualificare l’art. 443 come una disciplina derogatoria, rispetto a quella generale dell’art. 100 c.p.c., sembra potersi escludere ove si consideri, innanzitutto, che l’interesse ad agire in giudizio può risiedere anche nell’utilità di rimuovere l’obiettiva incertezza sull’esistenza del diritto, promuovendo un’azione di accertamento, e che non può dubitarsi della susstienza di uno stato di oggettiva incertezza, meritevole di tutela, laddove sia stato chiesto alla P.A. l’accertamento dello stato di invalidità, al fine di fruire delle prestazioni economiche previste dalla legge, e sia decorso un apprezzabile lasso di tempo senza che l’organo amministrativo competente si sia pronunciato. Attesa che non deve necessariamente coincidere con la durata massima del procedimento amministrativo previsto per il conseguimento della prestazione, ma può consistere anche in un tempo ragionevolmente inferiore, tale da consentire all’amministrazione di assumere un comportamento volto a prendere in esame la domanda.

Nella specie, non deve trascurarsi che il 1° comma dell’art. 3 del d.p.r. n. 698 impone alle commissioni mediche per l’accertamento dell’invalidità civile di fissare la data della visita medica “entro tre mesi dalla data di presentazione dell’istanza” e che la proposizione di una diffida all’assessore regionale alla sanità, perché, decorso vanamente tale termine, fissi la data della visita entro il termine complessivo di nove mesi dalla domanda, è prevista dallo stesso 1° comma come una facoltà concessa all’interessato per ottenere l’esame della sua richiesta da parte dell’amministrazione, già a quella data inadempiente. Sicchè non può ragionevolmente dubitarsi che il decorso del termine di tre mesi dalla data della domanda, in assenza di convocazione a visita, rappresenti per espressa qualificazione del legislatore un apprezzabile lasso di tempo, idoneo a determinare, per effetto della condotta omissiva dell’amministrazione, quello stato di incertezza sull’esistenza del diritto da cui nasce l’interesse ad agire in giudizio.

Ciò senza premettere che una parte cospicua della giurisprudenza e della dottrina qualifica l’ineresse ad agire come una condizione dell’azione, la cui sussistenza deve accertarsi con riferimento al tempo della decisione della causa (cfr. Cass., sez. un. 14-7.81 n. 4582 ed altre ivi richiamate; Cass., sez. 3^, 2-12-02 n. 17062).

Peraltro, l’affermazione dell’esistenza dell’interesse ad agire ex art. 100 c.p.cp. quando siano decorsi tre mesi dalla domanda, non configge minimamente con la disciplina del più volte richiamato art. 443, dal momento che le due norme operano con finalità e con effetti diversi. Cosicché può di fatto avvenire che un ricorso giudiziario, pur sorretto da un concreto interesse ad agire fin dalla sua proposizione, incorra poi all’udienza di discussione nella sospensione per improcedibilità a causa dell’omesso esaurimento del procedimento amministrativo o dello spirare dei relativi termini.

Né potrebbe obiettarsi che la conclusione cui si perviene sia idonea a vanificare le finalità di “raffreddamento” del contenzioso giudiziario contro la P.A. sottese al d.p.r. 698/94, poiché un simile obiettivo appare comunque efficacemente perseguito dal meccanismo della improcedibilità regolato dall’art. 443.

E neppure sotto il profilo dell’inutile aggravio di spese processuali a carico dell’amministrazione erogante possono ravvisarsi effetti iniqui, dal momento che l’accoglimento della domanda in sede amministrativa, eventualmente intervenuto nel lasso di tempo compreso fra la proposizione del ricorso giudiziario e l’esaurimento del procedimento amministrativo, costituisce un evento di sicuro rilievo valutabile ai fini della regolazione delle spese ai sensi dell’art. 92 c.p.c..

4. Ad analoghe conclusioni è pervenuta la Corte di Cassazione nell’unica sentenza che consta sulla questione in oggetto (Cass., sez.lav., 22-4-86 n. 2845), esprimendo il seguente principio. “nelle controversie in materia di previdenza e di assistenza obbligatorie la procedibilità della domanda – che l’art. 443 cod. proc. Civ. collega al previo esaurimento dei procedimenti prescritti dalle leggi speciali per la composizione in sede amministrativa della controversia stessa ovvero al decorso dei termini ivi fissati per il compimento dei procedimenti stessi o comunque al decorso del termine di centottanta giorni dalla data in cui è stato proposto il ricorso amministrativo – va verificata dal giudice non già al momento del deposito del ricorso, bensì alla prima udienza di discussione, come può dedursi dal secondo comma della norma cit. che demanda al giudice, proprio in sede di prima udienza di discussione, di sospendere il giudizio, ove rilevi l’improcedibilitàdella domanda” ( nella specie la S.C. ha confermato la pronuncia del giudice di merito che aveva ritenuto procedibile la domanda dell’assicurato in un’ipotesi in cui il ricorso era stato depositato prima del decorso del termine di 180 giorni previsto dal cit. art. 443, ma la priima udienza di discussione cadeva dopo il decorso del termine suddetto ). Con questa pronuncia la Suprema Corte, oltre a ricollegare alla proposizione “ante tempus” del ricorso giudiziario il solo possibile effetto della improcedibilità, e non anche quello della inammissibilità della domanda, ha precisato che è priva di effetti processuali la circostanza che il giudizio sia stato instaurato prima della scadenza dei termini del procedimento amministrativo, qualora alla data dell’udienza di discussione tali termini siano comunque decorsi.

Per tutte le ragioni esposte deve dichiararsi l’ammissibilità del ricorso giudiziario e, non ricorrendo nella specie una delle ipotesi tassative di rimessione della causa al giudice di primo grado di cui agli artt. 353 e 354 c.p.c., disporsi con separata ordinanza l’istruzione del giudizio, non compiuta nel precedente grado. Va rimessa alla sentenza definitiva la statuizione sulle spese di lite.

P.Q.M.

La Corte, non definitivamente pronunziando, così decide. 1) in riforma della sentenza impugnata, dichiara ammissibile il ricorso depositato da XX il 25-1-06 presso il Tribunale di Napoli; 2) provvede con separata ordinanza per l’ulteriore corso del giudizio.

Così deciso in Napoli il 23-10-07

Il Presidente-estensore